Az ingatlannal rendelkezni jogosultak és az építési telek kérdéskörének felvetése mögött nem áll friss jogszabály-módosítást, de érdekes módon ilyen problémákkal a hatósági gyakorlatban többször is találkoztam, ezért is érdemes foglalkozni velük. Azt gondolhatnánk, hogy mindkét fogalom olyan, amely egyértelmű jogalkalmazást tesz lehetővé, de az én tapasztalatom az, hogy ez közel sincs így, sokszor a hatóság és az építtető sem biztos a dolgában.
Mi számít építési teleknek?
Az 1997. évi LXXVIII. törvény (Építési törvény) 2. § 6. pontja szerint építési telek „a beépítésre szánt területen fekvő, az építési szabályoknak megfelelően kialakított és közterületnek gépjármű-közlekedésre alkalmas részéről az adott közterületre vonatkozó jogszabályi előírások szerint, vagy önálló helyrajzi számon útként nyilvántartott, magánútról gépjárművel közvetlenül, zöldfelület, illetve termőföld sérelme nélkül megközelíthető telek.”
A fenti meghatározás több olyan fogalomrészt is tartalmaz, amelyből vita alakulhat ki a hatóság és az építtető között. Először is a gépjármű fogalmát az építési jogszabályok nem határozzák meg. A KRESZ (1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet) 1. számú függelék II. b) pontja szerint a gépjármű olyan jármű, amelyet beépített erőgép hajt. A mezőgazdasági vontató, a lassú jármű, a segédmotoros kerékpár és a villamos nem minősül gépjárműnek, minden más beépített erőgép által hajtott jármű igen. Kérdés, hogy az építési telekre elegendő-e egy Trabanttal bejutni, vagy egy nagyobb limuzinnal fog közlekedni a telek tulajdonosa. A közlekedő gépjármű – és így a bejáró – szélességére ugyanis nincs jogszabályi követelmény.
Eltérő módon ítélik meg a bíróságok a közvetlenül, zöldfelület, illetve termőföld sérelme nélküli megközelíthetőség elemét is. Az Építési törvény szerint először is a telket kell megközelíthetően elérni gépjárművel, és nem a telken található valamennyi építményt, építményrészt, ezért például a telek hátsó részén végzett bővítés esetében szerintem a hatóság nem követelheti meg a hátsó rész közvetlen gépjárművel történő megközelítését. Ettől függetlenül előfordul ilyen eset, sőt, néha el is utasítják erre tekintettel az építési engedély iránti kérelmet. Ha szigorúan kellene venni az építkezés helyének megközelíthetőségét, akkor a zártsorú beépítések esetén fogalmilag kizárt lenne bármilyen építési tevékenység végzése akkor, amikor már az utcafronton felépült az első építményt. A teljes utcafronton elhelyezkedő építményt még akkor sem követhetné több, ha a beépíthetőségi mértékbe egyébként a bővítés még beleférne.
Másrészt van egy olyan szempont is, amelyre szerintem sokan nem is gondolnak, de az élelmes építtetőknek eszükbe jut. A jogszabályok nem behajtási lehetőséget, hanem közvetlen megközelíthetőséget írnak elő. Azt, hogy mi minősül közvetlen megközelíthetőségnek, a hatóságokra és a fantáziára bízhatjuk, mivel ez sincs rögzítve az Építési törvényben. Ha például a gépjárművel a telek közvetlen közelében le lehet parkolni, és onnan a terület gyalogosan megközelíthető, ez szerintem – és ami fontosabb: egyes bírók szerint is – kimeríti a közvetlen megközelíthetőség fogalmát. Fontos azonban tudni, hogy hazánkban nincs precedensjog, ezért bármely építésügyi hatóság és bármely bíróság dönthet úgy, hogy a megközelítés a telekre történő behajtást vagy a közvetlen telekhatárig történő eljutást jelenti.
Ki az ingatlannal rendelkezni jogosult?
Az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 2009. október 1-jén lépett hatályba, rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult vagy megismételt eljárásokban kell alkalmazni, ezt megelőzően indult eljárásokban még a 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet alkalmazandó. Az új jogszabály értelmező rendelkezései között egyetlen fogalommeghatározást találunk. A 2. § kimondja, hogy az építésügyi engedélyezési eljárásokban ingatlannal rendelkezni jogosult az a személy, akinek a polgári jog szabályai szerint az ingatlan birtoklásáról, használatáról, felhasználásáról döntési joga van, aki az ingatlannal rendelkezhet (egyébként 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet is ezt a fogalmat használta).
Ez a fogalom azért kiemelten fontos, mert – az elvi építési és a használatbavételi engedélyezés kivételével – az építésügyi hatósági engedély megadásához, valamint a használatbavételi bejelentés kivételével a bejelentéshez az ingatlannal rendelkezni jogosult hozzájárulása is szükséges. Ha ez nincs meg, akkor az építésügyi hatóság nem adhatja ki az engedélyt. Az építési (továbbépítési), bontási és fennmaradási jogosultság (építési jogosultság) igazolására ingatlantípusonként (társasház, szövetkezeti ház) eltérő előírások vonatkoznak, de ezekre most nem térünk ki, az egyszerűség kedvéért csak a saját ingatlanon történő építés esetét vizsgáljuk.
2008. január 1-jét megelőzően az építésügyi jogszabályok nem tartalmaztak ilyen fogalmat, csak annyit rögzítettek, hogy a saját tulajdonban lévő ingatlanon történő építési tevékenység végzése esetében a tulajdoni lap három hónapnál nem régebbi hiteles másolatát, jogerős hagyatékátadó végzést, jogerős és végrehajtható bírósági vagy államigazgatási határozatot, illetve az ingatlan tulajdonjogának megszerzéséről szóló (ügyvéd által ellenjegyzett) szerződést lehetett bemutatni, továbbá a haszonélvezettel terhelt ingatlan esetében a haszonélvező hozzájáruló nyilatkozatára, vagy az ezt pótló bírósági ítéletre volt szükség. Vagyis az építésügyi hatóságnak annyi dolga volt, hogy a tulajdonjogot vizsgálták valamilyen hiteles dokumentumból, illetve – amennyiben volt – a haszonélvező nyilatkozatát szerezték be.
A jelenlegi szabályok szerint az építési jogosultság a következő okiratokkal igazolható a saját tulajdonban lévő ingatlanon történő építési tevékenység végzése esetében:
a) a rendelet hatálya alá tartozó építési tevékenységek esetén az érintett telekre vonatkozó tulajdonjogát feltüntető ingatlan-nyilvántartási tulajdoni lap három hónapnál nem régebbi hiteles másolatával,
b) jogerős hagyatékátadó végzéssel,
c) jogerős bírósági vagy hatósági határozattal, illetőleg
d) ha van egyéb, az ingatlannal rendelkezni jogosult személy, úgy annak hozzájáruló nyilatkozatával vagy az ezt pótló bírósági határozattal (vagyis csak ez utóbbi pontban van eltérés a korábbi szabályokhoz képest, de ez igen jelentős különbséget jelent).
Eltérés a polgári jogi és az építési jogi fogalmak között
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) alapján az ingatlan tulajdonosát tulajdonjoga alapján megilleti a birtoklás és a birtokvédelemhez való jog, a használat és hasznok szedésének joga, illetve a rendelkezési jog. A Ptk. 112. §-a szerint az ingatlannal kapcsolatos rendelkezési jog magában foglalja az alábbiakat:
- a birtok és a használat, hasznok szedésének átengedése (például: haszonélvezet engedélyezése).
- döntés a megterhelésről (például: jelzálogjog alapítása).
- a tulajdonjog átengedése (például: adásvétel, ajándékozás vagy tartási szerződés fejében történő átruházás).
Most térhetünk vissza 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 2. §-ára, amely a Ptk. szerinti rendelkezési jogosultságot kibővítette akkor, amikor az építési szabályok szerint az építési jogosultság tekintetében nyilatkoztatni szükséges személyeket határozta meg, hiszen a rendelet kimondja, hogy – az ingatlannal rendelkezni jogosult mellett – annak a beleegyezése is kell, akinek a polgári jog szabályai szerint az ingatlan birtoklásáról, használatáról, felhasználásáról döntési joga van. Vagyis valamiért a jogalkotó nem azt rögzítette, hogy az ingatlannal rendelkezni jogosult nyilatkozata kell csupán. Ez egyébként indokolt is, hiszen korábban a tulajdonos például jogosult volt akár le is bontani a bérbe adott ingatlant, amely kétségkívül szerződésszegésnek minősült a bérlővel szemben. Tehát az indok az építési jogosultság kibővítése tekintetében érthető, viszont nagyon veszélyes terület.
Az ingatlan birtoklásáról, használatáról ugyanis már nem csak a tulajdonos dönthet, hanem bárki, akinek valamilyen jogcímen az ingatlan a birtokába került. A legjobb példa a bérlő vagy a szívességi (lakás)használó személye. A bérleti szerződés dönti el, hogy a bérlő albérletbe adhatja-e az ingatlant, illetve a bérlő határoz a használatról is (például ha elutazik, akkor pár napig nem lakik a lakásban, majd visszaköltözik, vagy valakinek lehetővé teszi a használatot). A bérlő döntési helyzetben van, ezért a nyilatkozata szükséges, ha a tulajdonos építési engedélyt szeretne kérni. Érdekes helyzet állhat elő, ha például a felek között a bérleti szerződés felmondása miatt zajlik pereskedés, a tulajdonos építkezni szeretne, de a bérlő ehhez nem járul hozzá. Az építésügyi hatóság valószínűleg úgy döntene, hogy a bérleti jogviszonnyal kapcsolatos per jogerős befejezéséig felfüggeszti az építési engedély iránti engedélyezési eljárást.
Az ingatlan felhasználásáról döntési joga pedig csak annak van, aki az ingatlan értékesítéséről, tulajdonjogáról határozhat. Egy banki hitel esetében, amikor a bank elidegenítési és terhelési tilalmat köt ki a zálogjoga biztosítására, vagy amikor valaki szerződésben másnak vételi jogot biztosít, akkor a banknak és a vételi jog jogosultjának a döntésétől függ az ingatlan tulajdonjoga. A bank megtilthatja az átruházást, illetve a vételi jog jogosultja az előre egyeztetett vételáron, egyoldalú nyilatkozattal megszerezheti az ingatlan tulajdonjogát. Akkor a bank és a vételi jog jogosultjának a hozzájárulása nélkül semmilyen építési tevékenység nem végezhető, hiszen nekik döntési joguk van az ingatlan felhasználásáról? Még komolyabb kérdés az elővásárlásra jogosultak köre, amelyet – például helyi védettség esetében – jogszabályok alapítanak, vagy akár szerződésben is létrehozható.
A 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet kiemeli, hogy a jelzálogjoggal terhelt ingatlan esetén csak az építmény bontására irányuló építésügyi hatósági engedélyezéskor kell a jelzálogjog jogosultjának hozzájáruló nyilatkozatát beszerezni, de ha szigorúan vesszük a jogszabályt, akkor az előbb felsoroltakat nem lehet kihagyni az építési jogosultság igazolásához. Kérdés, hogy a jogalkotó ezzel arra akart-e utalni, hogy a fenti okfejtésem hibás, vagy éppen azt akarta elérni, hogy bontás esetében – többi jogosult mellett – a jelzálogjog jogosultjának nyilatkozata is elengedhetetlen legyen?
A szolgalmi jog mint rendelkezési jog?
Egy építésügyi hatóság hiánypótlásként a szomszédos ingatlan tulajdonosainak hozzájárulását is kérte az építési engedély iránti kérelemhez, a szomszédos ingatlan tulajdonosainak az engedélyezési eljárással érintett ingatlanon ugyanis átjárási szolgalmi joguk volt. A szolgalmi joggal terhelt ingatlan tulajdonosa kívánt építkezni.
A Ptk. 166. § (1) bekezdése szerint a szolgalom alapján valamely ingatlan mindenkori birtokosa más ingatlanát meghatározott terjedelemben használhatja, vagy követelheti, hogy a szolgalommal terhelt ingatlan birtokosa a jogosultságából egyébként folyó valamely magatartástól tartózkodjék. A szolgalmi jog gyakorlására jogosultnak tehát sem döntési joga, sem rendelkezési joga nincs a szolgalommal terhelt ingatlan tekintetében, ezért ingatlannal rendelkezni jogosultnak nem minősíthető, az építési engedély kiadásához a hozzájáruló nyilatkozata nem követelhető meg.
Álláspontom szerint tehát a jelenlegi jogszabály szerint az építésügyi hatóság a szolgalmi jog jogosultjának nyilatkozatához nem kötheti az építési engedély kiadását, viszont elképzelhető, hogy egyes esetekben jogot kellene biztosítani arra a hatóságnak, hogy a hozzájárulást bekérje. Ha például az ingatlan-nyilvántartásból a szolgalmi jog terjedelme kiderül, és a felépítendő épület ezt a bejegyzett jogot kizárja vagy korlátozza (például az átjárási útvonalra épület épül, vagy csak egy részét építik be), akkor a szolgalmi jog jogosultjának egy egyszerű ügyfélnél erősebb jogokat kellene teremteni. Hangsúlyozom, hogy csak azokban az esetekben ajánlanám ezt a megoldást, amikor a szolgalmi jog az ingatlan-nyilvántartásban fel van tüntetve, egy szerződés vagy elbirtoklás útján szerzett szolgalmi jogosult ingatlan-nyilvántartási bejegyzés hiányában változatlanul csak ügyfélként járhatna el.
Az építésügyi hatóság mint polgári bíróság?
Az Építési törvény 37. § (2) bekezdése kimondja, hogy az építésügyi hatóság engedélye az építési munkával kapcsolatos polgári jogi igényt nem dönt el. Azáltal azonban, hogy az építésügyi hatóság kénytelen a tulajdoni lapon és a tulajdonjogon túlmenően is ellenőrzést folytatni, és olyan jogviszonyokat is figyelembe venni, amelyek az ingatlan-nyilvántartásból nem derülhetnek ki, szerintem a polgári jog területére téved. A haszonélvezet fennállása ugyanis – amelyet 2008 előtt vizsgált a hatóság – a tulajdoni lap III. részéről kiderül, azonban például egy bérleti szerződés tényéről a hatóság legfeljebb az építtetőtől értesülhet. Jelen helyzetben, ha mondjuk valaki egy engedélyezési eljárásban bemutat egy bérleti szerződést az ingatlanra, az építésügyi hatóság minek alapján fogja azt megállapítani például, hogy az még hatályos-e, és a bérlő az ingatlannal rendelkezni jogosultnak minősül-e?
Félreértés ne essék, szerintem is érintett egy átépítés esetében például a vételi jogosult, hiszen lehet, hogy az ingatlan kevesebbet fog érni az átépítés miatt. És érintett például a bérlő is, aki nem tudja az építkezés miatt használni az ingatlant. Azonban ha a polgári jog keretébe tartozó jogokat az építésügyi hatóságnak kell vizsgálnia, az előbb-utóbb olyan kavarodáshoz, és visszaélésekhez vezethet, amelyeket az építésügyi hatóságok nem vállalhatnak fel. Az építésügyi hatóságnak szigorúan az építési és műszaki szabályokat kell tudni betartani és betartatni. Ez is éppen elég nagy feladat, a felek közötti polgári jogi vitát nem lenne szabad az ügyintéző vállára rakni. Bárki lehet ügyfél egy építésügyi eljárásban, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, és az ügyfelet megillető jogokat és kötelezettségeket gyakorolhatják (például iratbetekintés, fellebbezés), de más, ha valaki ügyfél, és más, ha a nyilatkozata nélkül az építési engedély meg sem adható.
Lehet, hogy túlzottan jogászinak hatnak a fentiek, és az is lehet, hogy nincs igazam a felvetett kérdésekben. Az azonban biztos, hogy mind az ingatlannal rendelkezni jogosult, mind az építési telek fogalmát jó lenne újragondolni, és ezeket a gyakorlat számára egyértelműbben meghatározni.
dr. Jámbor Attila
ügyvéd, főiskolai tanársegéd
